'Riskten arındırma', jeopolitiği nasıl yeniden şekillendirecek?
"ABD ve Çin eylem, karşı eylem ve hasmane şüpheden oluşan bir geri besleme döngüsüne hapsolmuş durumda."
Çevirmenin notu: ABD’nin 11 Eylül’den sonra uygulamaya koyduğu mali yaptırım mekanizmaları, Rusya ve Çin’in oluşturduğu tehdit karşısında güdük kalıyor. Moskova ve Pekin’i hedef alan mali tedbirlerin etkisinin beklenenden az olması, belki de pratik mekanizmaların işe yaramamasıyla ilgili.
Özellikle son birkaç yılda Rusya örneği, yaptırım politikasının iyi tasarlanmadığı durumlarda bumerang etkisi yarattığını gösteriyor. Bunun yanında hedef ülkeler, ABD’nin yaptırımlarını atlatma konusunda oldukça geniş bir yelpazede karşı tedbirler geliştiriyor. Aşağıda tercümesi verilen makalede Johns Hopkins Üniversitesi ve Stavros Niarchos Vakfı Agora Enstitüsünde uluslararası ilişkiler profesörü olan Henry Farrell ve Edmund A. Walsh Dış Hizmet Okulunda ve Georgetown Üniversitesi Kamu Yönetimi bölümünde profesör olan Abraham Newman, Washington yönetimine kurması gereken iktisadi güvenlik mekanizmasının ana hatlarını izah ediyor.
Yeni iktisadi güvenlik devleti: Riskten arındırma, jeopolitiği nasıl yeniden şekillendirecek?
Henry Farrell, Abraham Newman
19 Ekim 2023
Nisan 2023’te ABD Ulusal Güvenlik Danışmanı Jake Sullivan, ekonomi hakkında önemli bir konuşma yaparak kendi kulvarının dışına çıktığı için dinleyicilerinin hoşgörüsüne sığındı. Ancak asıl argümanı —onlarca yıllık serbest piyasa bağnazlığının ülkenin ulusal güvenliğini zayıflattığı— özür dilemekten başka bir şey değildi. Sullivan, “Onlarca yıllık liberalleşme sürecinde oluşan iktisadi bağımlılıkları göz ardı etmek, Avrupa’daki enerji belirsizliğinden tıbbi ekipman, yarı iletkenler ve kritik minerallerdeki tedarik zinciri açıklarına kadar gerçekten tehlikeli bir hal almıştı. Bunlar iktisadi ya da jeopolitik kaldıraç olarak kullanılabilecek türden bağımlılıklardı,” dedi. Sullivan, piyasaların hem maliyetlerini hem de faydalarını kabul etmekle birlikte, geçmiş ABD yönetimleri tarafından izlenen iktisadi liberalizasyonun barış yaratmadığını, bundan ziyade piyasaların büyüsüne duyulan basit bir inancın ABD sanayisinin içini boşalttığını, yükselen bir düşmanı (Çin) serbest ticaret düzenlemelerine dahil ettiğini ve küresel tedarik zincirlerini kritik güvenlik açıklarıyla delik deşik ettiğini vurguladı.
Son on yılda ekonomi ve ulusal güvenlik çarpışarak hükümeti ters yüz etti. Gıda güvensizliği, enerji kıtlığı, enflasyon ve iklim değişikliği gibi daha önce göz ardı edilen iktisadi ve çevresel sorunlar resmi ABD Ulusal Güvenlik Stratejisinin “tam merkezine” taşındığından, güvenliğin tanımı savaş ve terörle ilgili konuların ötesine geçti. Sullivan’ın görevleri artık füze sistemleri kadar küresel pazarı da kapsıyor ve ABD Ticaret Bakanı Gina Raimondo ve ABD Ticaret Temsilcisi Katherine Tai gibi uluslararası ekonomi yetkilileri zamanlarının giderek daha fazlasını ulusal güvenlik meselelerini düşünerek geçiriyor. Çok az alternatifleri var. ABD pazarları düşmanların pazarlarıyla iç içe geçmişken, tüketici elektronikleri kolayca silah haline getirilirken ve güçlendirilmiş grafik yongaları askeri yapay zekânın motorları haline gelirken yetkililer ticaret ve ticareti güvenlikten kolayca ayıramazlar.
ABD Başkanı Joe Biden yönetiminin “yeni Washington Konsensüsü”, Sullivan tarafından açıklandığı üzere, iki farklı tuzaktan kaçmaya çalışıyor. Politikacıların ve uzmanların iktisadi liberalizm ve karşılıklı bağımlılığın barışı destekleyeceğini umarak güvenlik yerine piyasalara öncelik verdiği Soğuk Savaş sonrası dönemin geleneksel yaklaşımından kopuyor. Fakat aynı zamanda, Washington’da yaşayanların Sovyetler Birliği ile ticaret yapmanın düşmana yardım etmekle eşdeğer olduğundan korktukları Soğuk Savaş dönemindeki güvenliğin piyasaların önüne geçtiği varsayımını yeniden canlandırmaktan da kaçınıyor.
ABD ve Çin ekonomileri, her iki ülkedeki ekonomik milliyetçiler bu hakikate ne kadar içerlese de ayrılmaz bir şekilde iç içe geçmiş durumda. Amerikan toplumuna telafisi mümkün olmayan zararlar vermeden bu karşılıklı bağımlılığı tamamen çözmenin ya da sivil ve askeri ekonomileri birbirinden ayırmanın makul bir yolu yok. Bu nedenle ABD’li yetkililer, Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen’in birbirine bağımlı bir dünyanın yarattığı kırılganlıkları yönetme süreci olan “riskten arındırma” dilini ödünç aldılar. Görevlerini küresel ekonomiyi mümkün olduğunca sağlam tutmak ve en acil güvenlik tehditlerini etkisiz hale getirirken ortak sorunları çözmek olarak görüyorlar.
Bu muazzam görev ne geleneksel ulusal güvenlik ne de serbest piyasa ekonomisi alanına giriyor. Bu, toplumu istikrarsızlaştırabilecek iktisadi şokları önlemeye çalışan ve karşılıklı bağımlılığın bir baskı aracı olarak artan kullanımını sınırlamayı uman iktisadi güvenliği sürdürme çabası. İktisadi güvenliğin muhafaza edilmesi, bir yandan büyüme ve inovasyon yörüngelerini takip ederken diğer yandan beklenen güvenlik tehditlerini yönetmek ve beklenmeyen tehditlerle başa çıkmak için yeterli politika bant genişliği yaratmak anlamına gelir. Bu, füze sistemlerine ya da piyasa düzenlemelerine indirgenemez ve hangi iktisadi kısıtlamaların büyümenin altını oymadan tehditleri etkisiz hale getireceği ve hangi tedbirlerin ABD’nin güvenliğine ve refahına büyük ölçüde zarar vermeden iklim değişikliği gibi ortak küresel sorunların üstesinden gelmeye yardımcı olabileceği konusunda karmaşık ödünleşimler ve kararlar içerir.
Yakın geçmişe kadar güvenlik ve ekonominin ayrı politika kulvarları vardı; Sullivan, Raimondo ve Tai’nin yaptığı işin bu kadar karmaşık hale gelmesinin nedeni de bu. ABD hala, karar mercilerinin güvenliğin ekonomiden üstün olduğunu düşünme eğiliminde olduğu Soğuk Savaş’ın mirasına ve bunu takip eden, çoğunlukla ekonominin güvenlikten üstün olduğunu varsaydıkları küreselleşme döneminin mirasına bağlı. Ancak bu iki dönemin günümüz üzerinde asimetrik bir etkisi oldu: Washington, Soğuk Savaş sırasında güvenlik kaslarını güçlendirmiş olsa da herkesin piyasaların en iyisini bildiğine ve hükümetin ekonomiyi yönlendirmeye çalışmaktan uzak durması gerektiğine inandığı küreselleşmenin baş döndürücü aşırılıkları sırasında ekonomik beyni aktif olarak küçüldü. Bu dinamik, Soğuk Savaş reflekslerinin yeni iktisadi güvenlik gündemini ele geçirerek ülkeyi büyük güçler arasında riskli bir kısasa kısas tırmanma yoluna itme ihtimalini artırıyor.
ABD’li yetkililer, iktisadi güvenliğin yeni sorunlarını ele alma ve küresel ekonomiyi tehdit edebilecek aşağı yönlü bir sarmaldan kaçınma konusunda büyük bir görevle karşı karşıya; bu, ABD yönetiminin dönüşümünden başka bir şey değil. Geçmiş yanlış bir rehberlik sunuyor ve mevcut çıkmaz titiz bir yeniden değerlendirmeyi gerektiriyor. Başta Japonya ve Avrupa Birliği olmak üzere ABD’nin bazı müttefikleri iktisadi güvenlik adına piyasalar üzerinde daha fazla kontrol sağladılar; ABD bunlardan bir şeyler öğrenebilir. Sadece kayda değer ölçüde reforme edilmiş bir iktisadi güvenlik devleti hem karşılıklı bağımlılığın yüksek olduğu hem de güvenlik riskleriyle dolu bir dünyaya uygun olacaktır.
Görünür el
Son iki yılda Biden yönetimi ülkenin iktisadi güvenliğini güçlendirmek için düzenli olarak Soğuk Savaş yasalarına ve kurumlarına başvurdu. Biden, ağustos ayında ABD’nin Çin’deki yatırımlarına sınırlama getirdiğini ilan ettiğinde, 19702lerden kalma acil durum yetkileri mevzuatına başvurdu. ABD endüstrilerinin 2022’de karbon sonrası ekonomiye geçiş için kritik mineraller üretmesini istediğinde ise 1950 tarihli Savunma Üretim Yasasını kullandı. Washington’un Pekin’in askeri yapay zekâ için ihtiyaç duyduğu yarı iletkenlere erişimini engellemeye dönük yeni tedbirleri, Trump yönetiminin ihracat kontrol düzenlemelerinde yaptığı reformla güçlendirildi ve meşrulaştırıldı. Fakat bu ihracat kontrolleri sisteminin geçmişi en azından 1949 İhracat Kontrol Yasasına kadar uzanıyor.
Tüm bu araçlar, ABD hükümetinin daha güçlü olduğu ve piyasaları ulusal güvenlik ihtiyaçlarına tabi kıldığı daha basit zamanlarda üretilmişti. Soğuk Savaş sırasında hükümet, ekonominin büyük kısmına doğrudan müdahale etmiş ve Sovyetler Birliği ile neredeyse tüm ticareti uzun süreler boyunca kesmişti. Kendisini, ekonomiyi ve toplumu yabancı bir şekilde organize etmeye kararlı bir düşmanla varoluşsal bir çatışmaya girmiş olarak görmüş ve bu nedenle kendi ekonomisinin askeri gücü desteklemesini ve düşmanıyla karşılıklı bağımlılığı en aza indirmesini sağlamak için politika araçları geliştirmişti.
Savunma Üretim Yasası başlangıçta, kaynakları tahsis ederek, ücretleri ve fiyatları kontrol ederek ve hatta prensipte özel mülkiyete el koyarak güvenlik ekonomisini planlama yetkisine sahip geniş bir askeri bürokrasinin bir unsuruydu. İhracat kontrolleri Soğuk Savaş ekonomisinin temel taşlarından biriydi. ABD’li diplomat ve dış politika düşünürü George Kennan, 1947 yılında bu sayfalarda “X” takma adıyla yazdığı meşhur makalesinde Sovyetler Birliği’nin ticareti ekonomik bir silah olarak gördüğü uyarısında bulunmuştu. Akademisyen Bruce Jentleson’ın da belgelediği gibi, ABD’li karar mercileri bu uyarıları dinledi ve onlarca yıl boyunca ABD ile Sovyetler Birliği arasındaki iktisadi ilişkileri en aza indirmek için ihracat kontrollerine başvurdular. Bugünün standartlarına göre hayal edilemeyecek kadar sıkı olan ihracat kontrol rejimi, ABD’nin müttefikleriyle olan iktisadi ilişkilerini de etkiledi. Tarihçiler Mario Daniels ve John Krige, 1980’lerin ortalarında ABD ihracatının yüzde 40’ının hükümet onayı gerektirdiğini ve lisansların yüzde 90’ının diğer “özgür ülkelerle” ticaret için verildiğini tespit etti.
Savunma üretim planlaması ve Soğuk Savaş ihracat kontrolleri geniş kapsamlıydı ama amaçları —ABD’nin askeri üretimini tahkim etmek ve Sovyet ekonomisini boğmak— basitti.
ABD, müttefiklerinin iktisadi açıdan düşmanına bağımlı hale gelmesinden daima endişe duydu ve bu tür bağların oluşmasını engellemek için elinden geleni yaptı. Avrupa ülkeleri ve Sovyetler Birliği, 1980’lerde ortak bir doğalgaz boru hattı inşa ettiğinde, Reagan yönetimi yaptırımlarla misilleme yapmış ve hatta Avrupalıları ABD’nin güvenlik garantisini geri çekmekle tehdit etmişti.
Pazarın hükümdarlığı
Soğuk Savaş sona erdiğinde Washington, Başkan Jimmy Carter ve Ronald Reagan yönetimleri altında iktisadi müdahalecilikten çoktan uzaklaşmıştı. Sovyetler Birliği’nin çöküşü, piyasa açıklığının devlet planlamasına karşı kazandığı mutlak bir zafer gibi görünüyordu. Orijinal “Washington Konsensüsü” devletin ekonomiye doğrudan müdahaleden geri çekilmesini ve sermayenin serbest dolaşımını benimsemesini tavsiye ediyordu. Uluslararası Para Fonu gibi çok taraflı kurumlar, yardım karşılığında radikal iktisadi değişiklikler talep ediyordu. Büyük güçlerin rekabeti antik çağlardan kalma bir kalıntı, genişleyen karşılıklı bağımlılık ise gelecekteki daha iyi bir dünyanın kaynağı olarak görülüyordu.
Sonuç olarak ABD, küreselleşmeye seyirci kalmadı. Piyasaların sadece refahı artırmakla kalmayıp aynı zamanda güvenliği de tahkim edeceği üzerine bahis oynayarak bunu şiddetle teşvik etti. Karmaşık ve birbirine bağımlı bir küresel ekonomi, tüm iktisadi yıkımlarıyla birlikte savaşın giderek daha fazla düşünülemez hale geleceği ve ekonomileri daha özgür hale geldikçe savaş yanlısı diktatörlüklerin daha liberal ve barışsever hale gelebileceği anlamına geliyordu.
Bu kumarın keskin sınırları vardı. Ne de olsa ABD askeri üstünlük hedefinden asla vazgeçmedi. Fakat karşılıklı bağımlılığın çatışma olasılığını azalttığı inancı, ABD’li yetkililerin küresel ticaretteki büyük artış, finansal akışlar ve tedarik zincirlerinin karmaşıklığı konusunda başlangıçta iyimser olmalarına neden oldu. Onlara göre ticari bağların genişlemesi ve derinleşmesi dünyayı daha tehlikeli değil daha güvenli hale getirecekti. Batı’daki karar alıcılar genel olarak iktisadi faaliyetlerin en iyi özel teşebbüs tarafından yürütülebileceğini varsaydılar. Washington kritik altyapıyı serbestleştirmiş ve Lucent gibi ABD’li telekomünikasyon üreticileri yabancı firmalar tarafından satın alınırken ya da iflas ederken hükümet kayıtsızlıkla izledi. Ticaret Bakanlığı, internet düzenlemesinin kilit yönlerini Kaliforniya yasalarına göre kurulmuş ve kâr amacı gütmeyen bir kuruluş olan İnternet Tahsisli Sayılar ve İsimler Kurumuna devretti. Dünyanın dört bir yanındaki devletler, uzay uçuşu ve uydu teknolojisi gibi temel ulusal güvenlik misyonlarını, işletmelerin bu tür işleri devletten daha ucuza ve daha iyi yapabileceği inancıyla giderek artan bir şekilde özel şirketlere devretti.
Tamamen haksız değillerdi. Piyasalar gerçekten de bazı şeyleri devletlerden daha iyi yapabilir. Ancak modern ekonominin kurucusu Adam Smith’in Ulusların Zenginliği’nde gözlemlediği gibi, “toplumu diğer bağımsız toplumların şiddetinden ve istilasından” korumak “egemenin ilk göreviydi”; bu tür sorumluluklar öylece piyasaya bırakılamazdı. İşletmeler, belirli bir ülkenin yurttaşlar için gevşek bir şekilde tanımlanmış kamu malları sağlamak değil, kârlarını maksimize etmek isterler.
Son birkaç yıldır, bu kararların sonuçları herkesin görebileceği kadar açıktı. Kovid-19 salgını, pek çok işletmenin dirençli olma konusunda ne kadar başarısız olduğunu gösterdi ve küresel tedarik zincirlerine şok dalgaları gönderdi. Rusya, Ukrayna’nın işgal etmesinden sonra komşularının Rus doğalgazına olan bağımlılığını istismar etmek için Avrupa’da on yıllardır süren uyuşukluktan istifade etti. Fakat Rusya, aynı zamanda kendisinin de savunmasız olduğunu keşfetti: ABD ve Avrupa ülkeleri birkaç gün içinde yurt dışında tutulan Rus merkez bankası rezervlerine bloke koydu.
Piyasalar fazlaca esneklik sağlayabilir ve zaman içinde şoklara uyum sağlayabilir ama artık Soğuk Savaş’ın ardından göründüğü gibi jeopolitiğe genel bir alternatif sunmuyorlar. Hakikaten de büyük güç stratejisi ve piyasalar birbirine tamamen karışmış durumda. ABD ve Çin eylem, karşı eylem ve hasmane şüpheden oluşan bir geri besleme döngüsüne hapsolmuş durumda. Büyük güçler arasındaki rekabet ve karşılıklı bağımlılık birleşerek yeni sorunlar yaratıyor. Çinli telekomünikasyon devi Huawei gibi şirketler Çin özellikleri taşıyan küresel bir telekomünikasyon altyapısı oluşturabilir. ABD ve Avrupa, Rusya’nın merkez bankası rezervlerine yaptıklarını Çin’in merkez bankası rezervlerine de yapabilir. Eğer Çin Tayvan’a ambargo uygular ya da saldırır ve dünyanın en büyük yarı iletken üreticisi olan Taiwan Semiconductor Manufacturing Company’nin faaliyetlerini sekteye uğratırsa, bunun sonuçları tüm dünya ekonomisini etkileyecektir. Bilişim ağları, finansal akışlar ve tedarik zincirleri patlayıcı ekonomik büyümeyi körüklemişti ama aynı zamanda yeni jeopolitik kırılganlıklar da yarattı. ABD artık iktisadi güvenliğini, ülkelerin kaçınılmaz olarak diğerlerinin zayıflıklarını istismar etme eğiliminde olduğu, birbirine son derece bağımlı ve son derece rekabetçi bir dünyada yönetmek zorunda.
Kaba kuvvet zekaya üstün geldi
Küresel ekonomi çok daha karmaşık ve tehlikeli hale gelirken, ABD’nin bunu anlama ve yönetme kapasitesi aşındı. ABD devletinin Soğuk Savaş versiyonu düşmanlarla ekonomik alışverişi sınırlamaya çalışırken, küreselleşme odaklı versiyonu bunu teşvik etmeye çalıştı. Şimdi ise karar mercileri, geçmişte ABD’li yetkililerin karşılaştığından çok daha karmaşık bir görev olan karşılıklı bağımlılıkla mücadele etmek zorunda.
Soğuk Savaş’ın ardından üretim lojistiği devletin değil özel sektörün alanına giriyordu. Bugün, iktisadi güvenlik açısından kritik öneme sahip olmalarına rağmen Washington’un küresel tedarik zincirleri konusunda hala oldukça az bilgisi var. ABD hükümeti, kritik gördüğü dört alanda tedarik zincirlerine ilişkin incelemeler yaptı ve devlet dairelerinin ilgili tedarik zincirlerine dönük riskleri gözden geçirmesini zorunlu kıldı ama eksik ticari veri tabanlarına ve özel firmalar tarafından büyük bir isteksizlikle açıklanan kusurlu ve standartlaştırılmamış bilgilere dayanmak zorunda. Çoğu zaman işletmelerin kendileri de kendi tedarik zincirlerindeki güvenlik açıkları konusunda sınırlı bir anlayışa sahip. Tedarikçilerinin ne yaptığını bilseler bile, tedarikçilerinin tedarikçilerinin rolleri hakkında her zaman net bir görüşe sahip değiller.
Dahası ABD, Çin’in hırslarını sınırlamaya çalışırken, karmaşık ve belirsiz teknolojik riskler almak zorunda. ABD teknoloji kontrolünde “küçük bahçe, yüksek çit” yaklaşımını benimsedi, sınırlı sayıda ürün ve tekniği kısıtlamak için güçlü tedbirler aldı. Fakat bunu iyi bir şekilde yapmak, küresel ekonomi ve inovasyonun gelecekteki muhtemel yolları hakkında detaylı bir anlayışla bile elde edilmesi zor olan bir cerrahi hassasiyet derecesi gerektirir. Bu, ilgili sektörlerin derinlemesine anlaşılmasını gerektirir. Ancak ABD yönetimi böyle bir anlayışa ulaşacak kurumlara ve yapılara sahip değil; bu da kapsamlı piyasa bilgilerinin toplanmasını, silo halindeki bürokrasiler arasında kullanışlı hale getirilmesini ve ulusal güvenlik sorunlarına uygulanmasını gerektirir.
ABD Kongresi tarafından 2018 yılında kabul edilen ihracat kontrol mevzuatı, gelecekteki başkanlık yönetimlerine, belirli bir teknolojiyi belirtmeksizin “yeni ortaya çıkan ve temel teknolojiler” üzerindeki kısıtlamalara odaklanma mecburiyeti getirdi. Ticaret Bakanlığı’nın Sanayi ve Güvenlik Bürosu’nun bütçesi önemli ölçüde artıyor ama ihracat kontrollerini etkili bir şekilde uygulamak için hala çok daha fazla bilimsel ve karar verme kaynaklarına ihtiyacı var. Bu kaynaklar olmadan, inovasyonun gelecekteki yönü ve küresel ekonomideki tıkanma noktalarının nerede ortaya çıkabileceği hakkında eğitimli tahminlerden daha fazlasını yapmak zor. Belki de Washington için Çin’in askeri yapay zekâ konusundaki hırslarını, özel yarı iletkenler üzerindeki ihracat kontrolleri yoluyla engellemek mantıklıdır. Ancak bunu yapmanın Çin’de başarılı yerli yatırımları tetiklemesi ve Pekin’in Washington’dan kaçmakla kalmayıp onu geride bırakmasına imkân tanıması da mümkün.
ABD hala tüm dünyada küresel teknoloji lideri olduğunu düşünemez. Yeşil ekonomi için elzem olan batarya ve fotovoltaiklerin geliştirilmesi gibi bazı alanlarda Çin açık ara önde. Bu hakikat zor kararlar alınmasına yol açıyor. ABD, rakibinden bir şeyler öğrenebilmek ve onu taklit edebilmek için Çin’in oyun kitabından bir sayfa çalmak ve Çinli batarya teknolojisi şirketlerinin içeriye yatırım yapmasını teşvik etmek isteyebilir. Ancak böyle bir hamle sadece yeni kırılganlıklar ve bağımlılıklar yaratabilir. Çin, ABD’nin bu teknolojilere erişimini engelleyebilir ve bu da büyük bir baş ağrısı yaratabilir.
Bu tür ikilemler hem politika gücünün uygulanmasını hem de en önemlisi beklenmedik sonuçları planlayacak zekayı gerektirir. Böyle bir hazırlık yapılmazsa, risk yalnızca ABD’nin hata yapması değil, yaptırım gücü üstünlüğünün akıllı kararlar alma kapasitesini bastırması olur. Karar mercileri bir sorunu çözmeleri gerektiğinde, genelde ellerinde hazır bulunan araçları kullanırlar ve bu da yeni bir başlangıç yapmanın daha iyi olup olmayacağı fikrine kısa devre yaptıran bir geri bildirim döngüsü yaratır. Bunun sonucunda ABD güvenlik devleti ekonomiye eğilirken, sağlıklı bir ekonomik alışverişi sürdürmeyi amaçlayanlardan ziyade etkileşimleri sınırlamayı amaçlayan baskı araçlarına aşırı vurgu yapabilir. Ve eğer Çin ve diğer rakipler de benzer şekilde karşılık verirlerse, ki bu muhtemel, yanlış hesaplamalar ve aşırı tepkilerin bir karışımı küresel ekonomiyi ciddi bir şekilde tehlikeye atabilir.
Çiviye merhaba de çekiç
Riski anlamak için, Washington’un sözde terörle mücadelesi sırasında gözde bir araç olarak ortaya çıkan yaptırımların yakın geçmişi göz önünde bulundurulmalı. 2001’deki 11 Eylül saldırılarının ardından ABD, kendi güvenliğini sağlamak için küresel ekonomideki pek çok kusur ve açıktan faydalanmak üzere harekete geçmişti. ABD yönetimi, finansal iletişim servisi SWIFT’i düşmanları hakkında kendisine veri sağlamaya zorladı ve İran’ı küresel finans sisteminden çıkarmak için kademeli olarak doların gücünü kullandı. Biden yönetiminde olduğu gibi, bu tedbirler eski acil durum yetkilerine ve ABD yaptırım politikasının kalbi haline gelen Hazinenin Yabancı Varlıklar Kontrol Ofisi gibi İkinci Dünya Savaşı ve Soğuk Savaş dönemi kurumlarına dayanıyordu.
Bu yenilikler, İran’ı nükleer silahları konusunda müzakere masasına oturtmak gibi bazı çarpıcı erken başarılara yol açtı ama uzun vadede son derece endişe verici bir dinamik pahasına. ABD’nin başarıları kapsamlı bir planlamanın sonucu değil, yetersiz kaynaklara sahip karar mercilerinin acil güvenlik ihtiyaçlarına cevap vermek için mevcut araçları ve kurumları aceleyle uyarlamasıyla sürekli bir doğaçlamanın sonucuydu. Bilhassa yaptırımlar, çok az stratejik düşünmenin faydasıyla, daha fazla yaptırımı savunan bir “yaptırım sanayi kompleksi” olarak nitelendirilebilecek şeyin yolunu açarak, başvurulacak bir çözüm haline geldi.
Obama yönetimi sırasında hazine bakanı olarak görev yapan Jack Lew gibi bazı yetkililer, yaptırımların aşırı kullanımının, ülkeleri Amerikan dolarının egemen olduğu finansal sistem etrafında çalışmaya teşvik ederek ABD’nin finansal gücünün kademeli olarak zayıflamasına yol açabileceğinden endişe ediyordu. Fakat yaptırımlar genişlemeye devam etti ve giderek Washington’un ilk başvurduğu güvenlik aracı haline geldi.
Kongre’nin Cumhuriyetçi üyeleri, şimdiden ihracat kontrolleri üzerindeki yetkiyi Ticaret Bakanlığı’ndan alıp Savunma Bakanlığı’na vermeye dönük yasa tasarısına sponsorluk yapıyor. Risk, bu değişimin iktisadi güvenlikle ilgili kararları sistematik olarak çarpıtması, böylece düşmanların boğulmasına odaklanan geleneksel güvenlik kaygılarının aşırı vurgulanması ve ABD ile müttefikleri arasında yenilikçi politikaları koordine etmek için ortak yetenek oluşturmak gibi güvenliğin daha yeni yönlerinin göz ardı edilmesi. Yaptırımlar ve ihracat kontrolleri konusunda kas gücü beynin önüne geçerse Washington, inovasyon, büyüme ve daha fazla ekonomik fırsatın ülkenin güvenliğine yaptığı katkıları gözden kaçırabilir.
Başkalarından öğrenmek
Bu senaryodan kaçınmak, ABD yönetiminin akıllı iktisadi güvenlik politikası için gereken kurum ve kapasiteleri oluşturmasını gerektirecektir. Neyse ki bunu sıfırdan yapmak zorunda değil ve benzer sorunlarla karşılaşan ve bazen değişen dünyanın yeni ihtiyaçlarına uyum sağlama konusunda daha hızlı hareket eden en yakın müttefiklerinin hem çözümlerinden hem de zorluklarından bir şeyler öğrenebilir.
Örneğin Japonya’nın son yıllarda devlet aygıtını yeniden düzenlemekte hızlı davranması şaşırtıcı değil. ABD’nin 1980’lerde ve 1990’larda liberalleşme yönündeki zorlu baskısına rağmen Japon hükümeti, iktisadi planlamada güçlü bir rol üstlenmekten hiçbir zaman tam olarak geri adım atmadı. Bu durum, Çin’in Japonya’nın nadir toprak minerallerine erişimini tehdit etmesiyle bir deniz anlaşmazlığının olası bir krize dönüştüğü 2010 yılında Japonya’nın Çin’in baskılarına uyum sağlamasına yardımcı oldu. Ülkenin yüksek teknoloji sektörü, tedarikinin yüzde 90’ından fazlası için Çin kaynaklarına bel bağlıyordu, bu nedenle hükümet alternatif tedarikçilerle ticaret anlaşmalarının yanı sıra yerel deniz yatağı çıkarımına yönelmişti. Sadece on yıl içinde Japonya, Çin’e olan nadir toprak bağımlılığını yüzde 60’ın altına indirmeyi başardı ve çeşitlendirmenin iktisadi güvenliği nasıl tahkim edebileceğinin bir örneğini sundu.
İktisadi güvenliğe ilişkin sorular daha da keskinleştikçe Japonya da bürokrasisini yeniden şekillendirdi. İlk iktisadi güvenlik bakanını 2021’de kabineye atadı ve bunu 2022’de “iktisadi güvenliği teşvik etmeyi” temel bir hedef haline getiren yeni bir ulusal güvenlik stratejisi izledi. Aynı zamanda hükümet, tedarik zinciri bağımlılıklarını en aza indirmeyi ve kritik sektörlerde inovasyonu teşvik etmeyi amaçlayan, yaklaşık 7 milyar dolarlık bir bütçeyle desteklenen, tüm hükümeti kapsayan bir çabayı koordine etmek için yönetime yasal yetki veren İktisadi Güvenliği Teşvik Yasası adlı yeni bir mevzuatı kabul etti. Daha da önemlisi, hükümet sadece Japonya’nın güvenliğini korumakla değil, ekonomik büyüme yaratmakla da ilgileniyor. Japonya, özel iktisadi güvenlik kurumlarına sahip olduğu için, devasa teşvik programları uygulayan ABD'ye kıyasla, eylemlerini hem iç ekonomik hedeflere hem de uluslararası güvenlik zorunluluklarına uyacak şekilde koordine etmeyi daha kolay buluyor.
Japon hükümeti de ekonomisini küresel işbirliği yoluyla korumaya çalışıyor. 2023’te Hiroşima’da düzenlenen G7 zirvesinde grup, “G7 üyelerini ve küçük ekonomiler de dahil olmak üzere ortaklarını itaat etmeye ve uyum sağlamaya zorlayarak iktisadi bağımlılıkları silah haline getirme girişimlerinin başarısız olmasını ve sonuçlarıyla yüzleşmesini sağlamak için birlikte çalışma” konusunda anlaştı. Yani Japonya, dünyanın en büyük ekonomilerinden birkaçının kolektif düşünmeye başlamasında kilit bir rol oynadı. Bu da Çin’e karşı teknoloji politikalarını koordine etmeyi amaçlayan yeni ABD-Japonya-Güney Kore girişimlerini desteklemeye yardımcı olacaktır.
Fakat önümüzdeki zorluklara yanıt vermek, bürokrasileri yeniden düzenlemekten daha fazlasını gerektirecektir. ABD’nin kapsamlı bir iktisadi güvenlik stratejisi oluşturması gerekiyor. Sullivan’ın konuşması haklı olarak iktisadi karşılıklı bağımlılığın yeni güvenlik zafiyetleri yarattığına dikkat çekmiş ve bu zafiyetleri gidermek için daha fazla dayanıklılık inşa edilmesi çağrısında bulunmuştu. Ancak ABD’li yetkililer bunu nasıl yapmayı planladıkları konusunda çok az şey söylediler.
Bu noktada ABD’li karar mercileri, güçlü ve zayıf yönleri ABD’ninkilerin neredeyse tam tersi olan Avrupa Birliği’nin deneyimlerinden ders çıkarabilirler. AB, serbest piyasa doktrinine ABD’den bile daha fazla kapıldı. Çok az alternatifi vardı: kurucu anlaşmaları mallar, hizmetler, para ve insanlar için dolaşım özgürlüğü üzerine inşa edilmişti; güvenlik hakkında söyleyecek çok az şeyi vardı. Kıskanç üye üyeler, AB’nin öncülü olan Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun Soğuk Savaş sırasında gerçek bir ulusal güvenlik gücü oluşturmasına engel oldu. Avrupa bunun yerine, iç pazarından ve ticari ilişkilerinden sorumlu güçlü bir ekonomik bürokrasi yaratarak, yetki sahibi olduğu alanlara yatırım yaptı.
Bu güçlü ve zayıf yönlerin birleşimi Avrupa’yı iktisadi güvenlik konusunda kendi yaklaşımını geliştirmeye yöneltti. AB, sahip olmadığı Soğuk Savaş savunma yetkilerine yaslanmak yerine, pazar oluşturma düzenlemelerini yeni hedefler doğrultusunda defalarca yeniden tasarladı. ABD Başkanı Donald Trump’ın yaptırımları kötüye kullanması, Kovid-19 şoku ve Çin’in 2022’de Litvanya ile ticari ilişkilerini askıya alarak bu Baltık ülkesini fiili Tayvan büyükelçiliğinin açılmasına izin verdiği için cezalandırması karşısında Avrupalı yetkililer, AB’yi korumak adına tek pazar mekanizmasını harekete geçiriyor. AB, kırılganlıklarının haritasını çıkarmak üzere, belirli ticari bağlantıların yüksek, orta ya da düşük risk taşıyıp taşımadığını belirleyecek bir değerlendirme aracı geliştiriyor. Bu, AB’nin düşük riskli alanlarda ticaret ve alışverişin devamını teşvik ederek ve daha yüksek riskli alanlar söz konusu olduğunda kendini en iyi nasıl koruyacağını düşünerek riski azaltma politikasını izlemesini sağlayacaktır.
Potansiyel tehditlerin bu şekilde haritalandırılması, karar mercilerinin bir ayrışma sarmalına girerek, hasımlar ve rakiplerle bağlarını pervasızca kopararak dünya ekonomisini sekteye uğratma ihtimalini azaltır. Bu yaklaşımın en önemli özelliği, yalnızca bağımlılıkların yarattığı riskleri değil, aynı zamanda siyasi tepkilerin yarattığı riskleri de değerlendirmesidir. Bu, AB’nin kaçınılmaz olarak daha akıllı politikalar üreteceği anlamına gelmez; birliğin geleneksel güvenlik deneyimi az olduğu için, Çin yönetiminin sivil bilimsel ve ticari sektörlerinin araştırma kabiliyetlerini ve kaynaklarını askeri ve savunma sanayi sektörleriyle birleştirmeye çalıştığı sivil-askeri füzyonu gibi askeri-iktisadi ayrımı aşan bazı riskleri hafife alabilir.
AB ayrıca artan iktisadi güvenlik tehditlerine, kendisini zorlamaya çalışan ülkeleri cezalandırmak için ortak ticaret politikasını kullanmasına olanak sunacak yeni bir mevzuatla yanıt verdi. Ayrıca, başkalarının hasmane eylemlerini daha iyi caydırmak adına Avrupalı firmaların yabancı yaptırımlara uymasını yasaklayacak sözde engelleme kurallarını güçlendirmeyi düşünüyor. Yine, iyi ya da kötü, AB doğrudan baskı kullanma konusunda ABD’ye kıyasla daha tereddütlü. AB yetkilileri bize bu araçları kullanmak zorunda kalmayacaklarını umduklarını ve sadece var olmalarının bile yeterli bir caydırıcı unsur olabileceğini söylediler. Bu muhtemelen fazla iyimser bir yaklaşım, zira caydırıcı unsurlar ancak başkaları bunların kullanılacağına inandığında inandırıcı olurlar. AB’nin neredeyse kesin olarak daha fazla zorlama geliştirmesi ve kullanması gerekecek, belki de Macaristan gibi haydut üyelerin kolektif yaptırımları veto etmesini önlemek için birliğin yönetim anlaşmalarını değiştirmesi gerekecek.
Tüm bunlar AB’nin ayrıştırma (Soğuk Savaş’ta olduğu gibi ekonomileri birbirinden ayırma) yerine riskten arındırma (devam eden karşılıklı bağımlılığın risklerini yönetme) tercihine uyuyor. Benzer şekilde, AB’nin haziran ayında açıklanan yeni İktisadi Güvenlik Stratejisi, ABD’yi motive eden geleneksel ulusal güvenlik kaygılarından yola çıkmıyor. Bunun yerine AB stratejisi, toplumların Avrupa ekonomileri üzerinde etki yaratmaya ve AB’nin özerkliğini kısıtlamaya yönelik dış girişimlere ek olarak ekonomik şoklara da hazırlıklı olması gerektiğini vurguluyor. Avrupa kendini korumak için yaptırımlar ve ihracat kontrolleri gibi araçları kullanmaya devam edebilir ama ortaya çıkan strateji, AB’yi yeni ticaret anlaşmaları veya kritik sektörlere yönelik teşvikler yoluyla kolayca çeşitlendirmeye yönlendirebilir. Japonya gibi AB de büyüme ve inovasyon zorunlulukları ile güvenlik ihtiyaçlarını uzlaştırmaya çalışıyor.
Reform değil yeniden keşif
ABD’nin iktisadi güvenlik durumu için detaylı bir plan çizmek uzun ve zorlu bir tartışma gerektirecektir. Yine de Sullivan, Raimondo ve Tai —ve onların yerine geçecek olanlar— özellikle üç önceliği ele almalı.
En açık şekilde, Amerika Birleşik Devletleri'nin kendi kapsamlı ekonomik güvenlik stratejisini belirlemesi gerekmektedir. Risksizleştirmeyi bir slogan olmaktan çıkarıp tutarlı bir yaklaşıma dönüştürmek için çok çalışmak gerekecektir; bu çalışma, misyonunu yerine getirecek devlet kurumlarına ve daha geniş bir kamuoyuna önemli bir sinyal gönderecek resmi bir politika belgesi tarafından yönlendirilmelidir. ABD hükümetinin farklı bölümleri, yaptırımlar gibi belirli politika araçlarını incelemeye başlamış olsa da, bu incelemeler bazılarının istediği kadar ileri gitmemiştir. Bu ayrı unsurların tutarlı bir politikaya entegre edilmesi, tüm hükümetin yaklaşımının yanı sıra hem endüstri hem de sivil toplum dahil olmak üzere ilgili taraflardan girdi gerektirecektir.
Bu stratejiyi hayata geçirmek için değişiklikler yapmak, 11 Eylül saldırılarının ardından İç Güvenlik Bakanlığı’nın kurulmasında olduğu gibi bürokratik bir karmaşa yaratma riski taşır. Washington’un kolektif istihbarat ve karar alma konusunda daha iyi olması ve yetkileri uygun bir şekilde dağıtması gerekecektir: bu amaçla hükümet, ABD yönetiminin diğer istihbarat kollarıyla aynı düzeyde ama çok farklı bir misyona sahip bir iktisadi güvenlik istihbarat aygıtı oluşturmayı düşünmeli. En azından ABD’nin, yürütme organına bilimsel tavsiyelerde bulunan Bilim ve Teknoloji Politikası Ofisine gereken kaynağı sağlaması ve Kongre için aynı şeyi yapan Teknoloji Değerlendirme Ofisi’ni yeniden canlandırması gerekiyor.
Jennifer Pahlka gibi bürokrasi uzmanları, kuralların ve kültürün federal hükümetin esnekliğinin altını nasıl oyduğunu belgelemişlerdi ve üst düzey yetkililer, hükümet dışından tavsiye almanın bile ne kadar inanılmaz derecede karmaşık ve zaman alıcı olduğundan yakınıyor. Bunlar genel sorunlar, ancak hükümet neyin işe yarayıp neyin yaramadığını belirledikten ve ekonomiye düzenli olarak müdahale etmeye başladıktan sonra bunların acil sonuçları olacaktır. Hükümetin yeni yetkileri sivil özgürlükler açısından da yeni riskler doğuracaktır. Federal hükümet iktisadi istihbarat kapasitesini artırırsa suiistimalleri dizginlemekte zorlanabilir. Trump gibi haydut bir başkan, dostlarına yardım etmek ve hasımlarına zarar vermek için ekonominin detaylı haritalarını kullanabilir.
Washington’a kabiliyet sağlayan üniversiteler ve düşünce kuruluşları gibi hükümetin de yeni fikirlerden ve yeni uzmanlık kaynaklarından faydalanması gerekiyor. Bu da daha az iktisatçı ve siyaset bilimciyi işe almak ve lojistik, sibernetik ve malzeme bilimlerinden anlayan daha fazla insanı işe almak anlamına geliyor. En azından ABD’nin tedarik zincirleri ve küresel finans konularında derin bir anlayışa sahip daha fazla insanı hükümete çekmesi gerekiyor. Bu çaba, Hazine Bakanlığı gibi halihazırda bu tür deneyim ve kabiliyetlere sahip olan hükümet birimlerini güçlendirmenin yanı sıra, iktisadi güvenliğin farklı alanlarında uzmanlık sağlamak için bilişim teknolojisi sektöründen insanları hükümete çeken ABD Dijital Hizmeti gibi yeni kurumları da içerebilir.
Son olarak, ABD hükümeti Ulusal Güvenlik Konseyi ile Ulusal İktisadi Konsey arasında arabuluculuk yapacak ve aynı zamanda Ulusal Laboratuvarlar ve Uluslararası Ticaret Komisyonu da dahil hükümet içindeki uzmanlık kaynaklarından yararlanıp bunları geliştirecek bir İktisadi Güvenlik Konseyi oluşturmayı düşünmeli. Bu da federal hükümetin iktisadi güvenliğe değinen çeşitli bölümlerindeki politika prensipleri arasında daha resmi bir koordinasyon aygıtını destekleyebilir. Başka bir bürokratik canavar yaratmaktansa, bu Ulusal Güvenlik Konseyi’nin başlangıçta olması gerektiği gibi küçük ve çevik olmalı, hükümetin iktisadi güvenlik yetkisine sahip bölümlerini birbirine bağlamaya yardımcı olacak bir santral sağlamalı. Alternatif olarak, Ulusal Güvenlik Konseyi ve Ulusal İktisadi Konsey’in bazı üyeleri iki şapka takarak ekonomi ve ulusal güvenlik tartışmalarını gayri resmi olarak entegre edebilir.
Bu tür öneriler tartışma için sadece bir başlangıç noktası ama bu tartışma şimdi başlamalı. Biden yönetimi haklı olarak ABD ve Çin’in tehlikeli bir ayrışma sürecine sürüklendiği bir dünyadan kaçınmak istiyor. Risk, mevcut ABD kurumlarının ülkeyi kaçınmak istediği yöne doğru acımasızca çekmesidir. ABD yönetimi, ciddi bir büyük güç rekabetinin yaşandığı, karşılıklı bağımlılığın yüksek olduğu bir dünyada iktisadi güvenliği doğru bir şekilde sağlamak için kendini yeniden keşfetmeli.